香港的扶貧政策 — 由慈善觀念走向關愛社會

貧窮並不是固定的社會現象,而是隨社會的變遷而有不同的定義。西諺有雲:「常有窮人與你們同在。」在不同社會裡,人們對貧窮所下的定義及對窮人生活方式的觀點常有很大的差異。香港雖然經濟發展迅速,市民的生活也不斷改善,但貧窮仍是香港社會和政府必須正視的問題。

貧窮的定義隨時代改變

從第二次世界大戰結束後到上世紀60 年代末,不少香港市民生活在「絕對性」的貧窮狀況之中,可謂吃不飽、穿不暖。當時的政府為社會底層市民施行救濟,讓他們可以生存下去。所倖的是,期內香港有不少外來和本地的福利機構,為貧苦大眾提供大量募捐得來的救濟物資,減少貧窮造成的傷害。

到上世紀70 年代末,香港製造業經過20 年的發展,新設的工廠提供了大量職位,香港市民的收入達到「自給自足」的水準,足夠維持基本的生活。當時,仍處於「赤貧」的人多是由於年老、傷病等緣故,沒有能力參與經濟活動,因而沒有收入,需要接受政府的救濟。是否這些市民才被定義為「窮人」呢?

隨著社會發展,香港的貧窮定義不應是「絕對性」,而應是「相對性」的。①英國學者彼得•唐生教授認為:貧窮不再是缺乏基本生存條件,也不一定屬於收入底層的一群,而是由於經濟條件有限,無法過著社會大眾習以為常的生活方式。② 因為收入不足,一些人必須放棄部分整體社會公認為必須擁有的物品、必須做的事或應該承擔的責任。」③ 例如在現代社會裡,電視機和冰箱等家電已是家庭的必需品;結婚時宴客是新人必做的事;過節孝敬長輩是為人子女應有的表現——這些社會禮儀已成為別人對自己的期望,是社會普遍接受的習慣和風俗。當社會中有些人由於經濟條件不足,無法履行這些責任或跟隨大眾而有這些行為表現,他們常被排斥於群體之外,甚至被別人看不起,他們就變成「相對性」定義下的窮人。

撿紙皮的老人香港2007
撿紙皮的老人(香港,2007)。

窮人必須「值得」才被援助?

大約40 年前,社會人士對貧窮有一種固定的觀念,認為窮人必須是「值得」的, 我們才去幫助,例如他們是無依無靠的年長市民,患病或殘疾的、失去家人照顧的兒童。總而言之,他們必須是缺乏工作能力,又無法自力更生的一群人,這樣才是「值得」社會幫助的人。

回歸以後,香港市民對福利的看法改變了,從傳統的慈善觀念,逐漸認為福利是每一位市民應該享有的權利;這種觀念上的改變,是受到1990 年頒布的香港特別行政區基本法第36 條規定的影響:「香港居民有依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」

這樣的條文,說明香港居民享受的社會福利及他們就業時和退休後,生活上受到的保障皆是基本法賦予香港居民的權利,與傳統慈善觀念沒有關係。從居民權益的角度看,窮人得到政府的扶助,不再是他們「值得」與否的問題,社會福利也不單為窮人而設。

政府應對貧窮的策略和方法

上世紀70 年代以前,港英政府並沒有足夠財力保障市民的基本生活,只能建設簡陋的公共房屋,提供基本的衛生設施,給予兒童基礎教育及保證食用水清潔。至於那些連基本生活也無法維持的貧苦大眾,他們只好向慈善組織求助——例如東華三院和保良局;還有在香港成立的外國慈善組織,例如「救世軍」(基督教)和「明愛」(天主教),捐款主要來自歐美等國家。

到了70 年代,香港步入「小康」階段,有工作能力的市民一般都可找到工作,雖然薪金微薄,但合全家的力量,生活總算過得去。在1971 年設立的公共援助制度,扶助對象是無依無靠的老人、受傷病困擾及其他無工作能力的市民。公共援助給予受助者的金額僅足糊口,而且申請手續繁複,市民除非到了「山窮水盡」的地步,都不願前來申請,免得被標籤為窮人。

公共援助計劃在1992 年改名為「綜合援助計劃」,把過去新增的補助金合併在基本金額之內。這個時候,綜合援助給予受助市民的支持,已高於基本生活的需要。1997 年香港回歸之前,爭議最大的是政府應否只是消極地「扶貧」,待市民墜入貧窮之中才去協助,而非積極的設立各項「防貧」措施。可惜的是,無論回歸前或後,政府的態度都不主張推行繳款形式的退休保障計劃,認為這樣會加重僱主的負擔,削弱香港在國際貿易上的競爭力。④

香港特區成立後,政府成立強制性的公積金計劃,規定受僱人士連同僱主必須參與;僱員退休時,便可取回一筆數額相當的強積金,以供退休生活之用。

社會福利是居民基本權利

隨著時代的變遷,貧窮以及窮人的定義會隨之改變。以前窮人是指少數無法維持基本生活的市民;但今天,社會福利成為居民應該享有的權利,窮人不再限於無法自力更生的市民。

展望未來,香港的扶貧政策方向如何?到目前為止,特區政府採取的策略,可以用社會福利學的「選擇性模式」(selectivist model) 來形容,即發放的資源主要扶助經濟條件較差的市民,即只有那些無法應付自己生活需要的市民,才成為政府的扶助對象。政府認為,唯有這樣才能保證公共資源「用得其所」。不過,這樣的扶貧策略,難免令受助者感到自己是失敗的一群,自己無法自給自足,「山窮水盡」才能得到扶助。「選擇性模式」的另一弊端,是一些真正有需要的市民,他們害怕被別人歧視和排斥,因而成為「漏網之魚」,最終得不到所需扶助。

因此,政府應從「選擇性模式」逐漸轉向「普及性模式」(universalist model)。也就是說,政府應訂立居民應該享有的社會福利權利,例如年長居民、殘疾人士及低收入家庭的生活保障等,並逐步立法及推行有關措施,以保障居民的生活。唯有這樣,香港居民依法享受社會福利的權利才可落實,香港才能成為關愛的社會。

觀塘區廢棄的舊屋2013
觀塘區廢棄的舊屋(2013)。

(本文節選自周永新:〈40 年貧窮研究路上的體驗〉,全國港澳研究會《港澳研究》2020 年第2 期,頁85-92)

① 黃洪:《「無窮」的盼望——香港貧窮問題探析》,香港:中華書局,2015 年。
② Peter, Townsend, Poverty in the United Kingdom: A survey of household resources and standards of living, England: Penguin Books, 1979.
③ Chow, N. W. S., Poverty in an affluent city: A report of a survey on low income families in Hong Kong, Hong Kong: Department of Social Work, The Chinese University of Hong Kong, 1982, p.8.
④ Chow, N. W. S., “The making of social policy in Hong Kong: Social welfare development in the 1980s and 1990s.”, In Goodman, R., White, Gordon, Kwon, H. (Eds.) The East Asian welfare model: Welfare orientation and the state, London: Routledge, 1998, pp. 99-103.
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